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編者按：目前績效管理制度的優(yōu)越性不斷凸顯，將成為PPP市場今后發(fā)展的新動(dòng)向?！墩蜕鐣?huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)文）的出臺(tái)將進(jìn)一步規(guī)范與強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的績效管理工作，不僅在績效管理方面發(fā)揮作用，還將對提高項(xiàng)目整體工作質(zhì)量發(fā)揮作用，并對今后社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目具有很重要的參考價(jià)值。本期特邀河南正潤律師事務(wù)所主任邱學(xué)金老師對此作進(jìn)一步解析。
“忽如一夜春風(fēng)來，千樹萬樹梨花開”，《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)文）（下簡稱《操作指引》）猶如吹向PPP項(xiàng)目的春風(fēng)，為落地實(shí)施的PPP項(xiàng)目解決了績效管理無據(jù)可依的問題，政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理有了明確的程序指引。經(jīng)過對《操作指引》認(rèn)真研讀后，發(fā)現(xiàn)《操作指引》尚有指引不詳之外，如績效目標(biāo)和指標(biāo)體系的調(diào)整程序規(guī)定的比較籠統(tǒng)，在實(shí)操中可能會(huì)產(chǎn)生障礙或爭議，本文針對此進(jìn)行研究論述并提出自己的思路。
一、績效目標(biāo)與指標(biāo)的調(diào)整條件
績效目標(biāo)與指標(biāo)的確立是項(xiàng)目全生命周期績效管理的基礎(chǔ)，是貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理的主線，是檢查檢驗(yàn)PPP項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出預(yù)期效果的尺度，也是衡量項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方（以下統(tǒng)稱社會(huì)資本）履行PPP項(xiàng)目合同的程度和是否存在偏差及獲得政府補(bǔ)貼或其他條件的重要因素。因此，績效目標(biāo)和指標(biāo)的確立及調(diào)整，是PPP項(xiàng)目履行的重要環(huán)節(jié)，是政府方與社會(huì)資本方都非常關(guān)心的事情。
《操作指引》對PPP項(xiàng)目全生命周期中不同階段的績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的確定分別給予了指引，《操作指引》第十一條規(guī)定：在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)項(xiàng)目實(shí)施方案中編制總體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系。財(cái)政部門會(huì)同相關(guān)主管部門從依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障度等方面進(jìn)行審核；在項(xiàng)目采購階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可結(jié)合社會(huì)資本響應(yīng)及合同談判情況對績效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整；在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，績效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。但因項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件、不可抗力等無法預(yù)見的重大變化影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而確需調(diào)整的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司（未設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)為社會(huì)資本）協(xié)商確定，經(jīng)財(cái)政部門及相關(guān)主管部門審核通過后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
從上述指引可以看出，從PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購至執(zhí)行的全生命周期中，績效目標(biāo)和指標(biāo)體系的編制、調(diào)整以項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，績效目標(biāo)和指標(biāo)體系一旦確立，對實(shí)質(zhì)性內(nèi)容原則上不予調(diào)整。只有在執(zhí)行階段因項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或者突發(fā)事件、不可抗力等無法預(yù)見的重大變化影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而確需調(diào)整的（下稱“因重大變化而確需的調(diào)整”），方可由社會(huì)資本與實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)商調(diào)整，并且需報(bào)財(cái)政部門、相關(guān)主管部門審核通過，然后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)?？梢钥闯觯恫僮髦敢吩O(shè)置的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系調(diào)整條件非常嚴(yán)格，在“因重大變化而確需的調(diào)整”情況下，方可啟動(dòng)調(diào)整程序。而從《操作指引》的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系調(diào)整程序看，調(diào)整績效目標(biāo)和指標(biāo)體系調(diào)整的最終決定權(quán)在政府方——項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、相關(guān)主管部門、同級(jí)人民政府，社會(huì)資本方只有申請調(diào)整和調(diào)整協(xié)商的權(quán)利。
二、績效目標(biāo)和指標(biāo)調(diào)整程序
《操作指引》中設(shè)定了兩種績效目標(biāo)或績效指標(biāo)調(diào)整情形，一種是非實(shí)質(zhì)性調(diào)整。在PPP項(xiàng)目采購階段，根據(jù)社會(huì)資本方響應(yīng)及合同談判情況，對績效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行的合理調(diào)整。由于此階段調(diào)整的是非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，對政府方和社會(huì)資本方及PPP合同的履行，都不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，雙方產(chǎn)生分歧的可能性也不會(huì)太大，本文對此不做過多分析討探；第二種情形是在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，PPP項(xiàng)目“因重大變化而確需的調(diào)整”而對績效目標(biāo)和指標(biāo)體系的調(diào)整，此時(shí)的調(diào)整應(yīng)該既包含實(shí)質(zhì)性內(nèi)容也包含非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，主要是針對實(shí)質(zhì)性調(diào)整。
《操作指引》第十一條、第十二條設(shè)定績效目標(biāo)和指標(biāo)體系“因重大變化而確需的調(diào)整”程序如下：
三、《操作指引》中調(diào)整程序的不足
從上述績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系調(diào)整的程序看，存在以下未明確的問題：
（一）“因重大變化而確需的調(diào)整”情形出現(xiàn)時(shí)，在審核批準(zhǔn)程序環(huán)節(jié)，對于財(cái)政部門、主管部門的審核時(shí)間、同級(jí)政府的批準(zhǔn)時(shí)間沒有作出相應(yīng)限制，對于如果審核不通過或者本級(jí)政府不批準(zhǔn)，社會(huì)資本應(yīng)采取什么樣的救濟(jì)途徑，《操作指引》沒有作出相應(yīng)的程序指引。
（二）《操作指引》第十二條指引，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）對績效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的，可申請召開評審會(huì)。但向哪個(gè)機(jī)構(gòu)申請沒有明確；由哪個(gè)機(jī)構(gòu)組織評審會(huì)進(jìn)行評審，評審人員怎么構(gòu)成，也沒有程序設(shè)置。由于PPP項(xiàng)目合同的當(dāng)事人，一方是政府一方為社會(huì)資本，二者為PPP項(xiàng)目合作合同的相對人，在合同利益及績效管理層面二者是有利益沖突的，甚至是利益的對立方。社會(huì)資本對于政府方主導(dǎo)做出的調(diào)整結(jié)果提出異議，政府方可能會(huì)持消極應(yīng)對的態(tài)度，如果評審不明確由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)等程序，就會(huì)因職責(zé)不清、權(quán)限不明，而造成機(jī)構(gòu)之間的推諉，影響程序的進(jìn)行。
（三）操作指引提出了“評審會(huì)”的概念，但對于評審會(huì)的組成、評審程序等沒有作出進(jìn)一步的設(shè)計(jì)，在實(shí)務(wù)中可能會(huì)造成無從入手或者程序隨意，達(dá)不到應(yīng)有的效果。
四、問題解決措施
（一）由地方政府制定《操作指引》實(shí)施細(xì)則明確行為主體及期限
1、“因重大變化而確需的調(diào)整”情形出現(xiàn)時(shí)，在《操作指引》實(shí)施細(xì)節(jié)中可以明確：社會(huì)資本與實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)商后形成書面調(diào)整方案，由實(shí)施機(jī)構(gòu)調(diào)整方案確定后3個(gè)工作日內(nèi)報(bào)財(cái)政部門、相關(guān)主管部門進(jìn)行審核；財(cái)政部門及相關(guān)主管部門在收到實(shí)施方案后5個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審核，如果需要實(shí)施機(jī)構(gòu)或者社會(huì)資本作出說明或補(bǔ)充相關(guān)資料的，應(yīng)在收到實(shí)施方案3個(gè)工作日內(nèi)向?qū)嵤C(jī)構(gòu)或社會(huì)資本方發(fā)送通知，實(shí)施機(jī)構(gòu)或者社會(huì)資本應(yīng)在收到通知后3個(gè)工作日內(nèi)報(bào)送相關(guān)書面說明或資料，逾期不報(bào)送者承擔(dān)不利后果。報(bào)送相關(guān)說明或資料的時(shí)間不計(jì)算在財(cái)政部門、相關(guān)主管部門審核期限內(nèi)（即審核期限可以相應(yīng)順延）；財(cái)政部門、相關(guān)主管部門經(jīng)審核不予通過的，在2個(gè)工作日內(nèi)發(fā)回實(shí)施機(jī)構(gòu)并說明理由，由實(shí)施機(jī)構(gòu)與社府資本重新協(xié)商調(diào)整，協(xié)商后按上述程序重新報(bào)財(cái)政部門、相關(guān)主管部門審核。如果經(jīng)審核仍然不能通過的，可通過合同約定的爭議解決機(jī)制解決；如果財(cái)政部門、相關(guān)主管部門審核通過的，由財(cái)政部門在3個(gè)工作日內(nèi)將調(diào)整方案及審核意見報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)——財(cái)政部門為《中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》等文件規(guī)定的績效管理、績效目標(biāo)的審核部門，因此由財(cái)政部門報(bào)送更為適宜，這樣避免財(cái)政部門與相關(guān)主管部門針對報(bào)送問題產(chǎn)生分歧或爭議，而影響工作效率。同級(jí)人民政府在接到財(cái)政部門送達(dá)的調(diào)整方案及審核意見后5個(gè)工作日內(nèi)作出是否批準(zhǔn)的決定。如果同級(jí)人民政府不批準(zhǔn)的，應(yīng)說明理由并退回財(cái)政部門，由實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本對績效目標(biāo)或者績效指標(biāo)體系重新進(jìn)行調(diào)整后，仍按上述報(bào)批程序上報(bào)審核及批準(zhǔn)。如果重新報(bào)批后，同級(jí)人民政府仍不批準(zhǔn)的，通過PPP合同約定的爭議解決程序進(jìn)行解決。
2.關(guān)于評審程序。應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織評審會(huì)，因?yàn)閷?shí)施機(jī)構(gòu)作為地方政府委托的簽訂和履行PPP項(xiàng)目合作合同的代表，具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的管理、協(xié)調(diào)、調(diào)整、績效監(jiān)督等工作，對PPP項(xiàng)目情況相對其他政府部門更為了解熟悉，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織評審會(huì)，更便于實(shí)施和操作；《操作指引》第十二條“雙方對評審意見無異議的，按評審意見完善后履行報(bào)批程序”，從此程序指引也可以看出，評審會(huì)應(yīng)在財(cái)政部門、相關(guān)行政主管部門審核之前，隱含著由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織評審會(huì)的意思。
3.地方政府可以在《操作指引》實(shí)施細(xì)則中，對評審會(huì)的組成及程序作出細(xì)節(jié)指引，如評審會(huì)由實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織，實(shí)施機(jī)構(gòu)在收到社會(huì)資本召開評審會(huì)申請后5個(gè)工作日內(nèi)，從PPP專家?guī)熘须S機(jī)選取五名或七名專家組成評審會(huì)對績效目標(biāo)或指標(biāo)進(jìn)行評審，評審專家中應(yīng)包括相應(yīng)工程技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等方面的與項(xiàng)目沒有利害關(guān)系的專家，評審專家與項(xiàng)目有利害關(guān)系的，應(yīng)該予以回避。評審專家通過調(diào)查、對資料的審議、對績效目標(biāo)或績效指標(biāo)測算等程序，對績效目標(biāo)和指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果的異議部分進(jìn)行評審，通過少數(shù)服從多數(shù)的表決方式形成書面評審意見，由專家簽字后提交實(shí)施機(jī)構(gòu)。
（二）在PPP項(xiàng)目合作合同中進(jìn)行約定
對于《操作指引》中未明確的程序，可以由政府方與社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合同中進(jìn)行協(xié)商約定，雙方按照合同約定的程序執(zhí)行。經(jīng)過政府方與社會(huì)資本充分協(xié)商在PPP項(xiàng)目合同中確定的程序，更有針對性，也更有利于雙方自覺遵守執(zhí)行，有利于爭議的化解。
五、關(guān)于爭議解決機(jī)制
《操作指引》第十二條規(guī)定，對評審意見仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理。那么合同約定的爭議解決機(jī)制是指哪些呢？財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》第二十節(jié)適用法律及爭議解決中，設(shè)計(jì)的爭議解決途徑為友好協(xié)商、專家裁決、仲裁、訴訟；發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》第十四章爭議解決指引的解議解決方式為協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟。在實(shí)務(wù)中PPP項(xiàng)目合同約定的爭議解決方式，一般也就是財(cái)政部、發(fā)改委PPP項(xiàng)目合同指南指引的解決方式——協(xié)商、調(diào)解、專家裁決、仲裁或訴訟。協(xié)商是指政府方與社會(huì)資本方通過非對抗式的友好協(xié)商的方式解決爭議，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》中所指的“友好協(xié)商”，既包括政府方與社會(huì)資本方的自行協(xié)商也包括通過雙方代表組成協(xié)商委員會(huì)，將爭議提交協(xié)商委員會(huì)協(xié)商解決。發(fā)改委《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》指引的“協(xié)商”為政府方與社會(huì)資本方自行對爭議進(jìn)行友好協(xié)商；發(fā)改委指南中的“調(diào)解”是指政府方與社會(huì)資本方在合同中約定組成調(diào)解委員會(huì)，由調(diào)解委員會(huì)調(diào)解解決，這其實(shí)也是協(xié)商一種方式，只是在調(diào)解委員會(huì)作為第三方主持或調(diào)解下的協(xié)商。因此，協(xié)商與調(diào)解都屬于協(xié)商的范疇，實(shí)質(zhì)上都是通過政府方與社會(huì)資本方互諒互讓、求同存異協(xié)商達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡的意思表示。根據(jù)《操作指引》績效目標(biāo)或指標(biāo)體系的調(diào)整流程看，績效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果首先經(jīng)過了實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本的協(xié)商，再報(bào)財(cái)政部門及相關(guān)主管部門審核通過后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)的。如果對評審結(jié)果仍有異議的，雖然仍然可以通過協(xié)商解決，但是通過協(xié)商解決的可能性應(yīng)該不是很大。而對于調(diào)整結(jié)果的異議，已經(jīng)經(jīng)過評審會(huì)專家評審，再經(jīng)過專家裁決的方式解決的可能性也不會(huì)很大。因此，能夠選擇的爭議爭決方式最大可能是仲裁（商事仲裁）或訴訟方式。但要考慮所爭議的內(nèi)容是民事性質(zhì)或者行政性質(zhì)的問題，如果屬于民事性質(zhì)的爭議，仲裁只有在PPP項(xiàng)目合同約定明確仲裁機(jī)構(gòu)及仲裁解決爭議條款或者事后達(dá)到仲裁解決協(xié)議的情況下，才能通過仲裁解決，如果雙方?jīng)]有在PPP項(xiàng)目合同中約定仲裁條款，事后也沒有達(dá)成仲裁協(xié)議，則只能通過民事訴訟解決。如果爭議的內(nèi)容屬于行政性質(zhì)，那么社會(huì)資本方則可以通過行政訴訟方式解決（仲裁只適用于民事爭議），但如果是實(shí)施機(jī)構(gòu)提出的異議，則無法通過行政訴訟解決。
從《操作指引》對調(diào)整的審核批準(zhǔn)程序看，解決的爭議應(yīng)是針對經(jīng)政府批準(zhǔn)的調(diào)整結(jié)果產(chǎn)生的爭議，經(jīng)過財(cái)政部門、相關(guān)主管部門的審核，同級(jí)人民政府批準(zhǔn)的調(diào)整結(jié)果，屬于行政機(jī)關(guān)為了公共利益行使行政管理職責(zé)的行政行為，不屬于政府方與社會(huì)資本在平等地位自愿協(xié)商的民事行為，應(yīng)該通過行政訴訟程序解決。
作者簡介：邱學(xué)金，河南正潤律師事務(wù)所主任，二級(jí)律師，法律碩士，河南省財(cái)政廳PPP入庫法律專家，鄭州仲裁委仲裁員，專業(yè)從事政府與社會(huì)資本合作(PPP)、民事合同、行政協(xié)議、土地開發(fā)、征收、工程建設(shè)、投融資法律業(yè)務(wù)及研究。
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